Case nº M11932-18 of Mark- och miljööverdomstolen, November 11, 2019

• President: 6
• Resolution Date: November 11, 2019
• Issuing Organization: Mark- och miljööverdomstolen

REFERAT

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEÖstersunds tingsrätts, mark- och miljödomstolen, deldom 2018-11-14 i mål nr M 3343-17, se bilaga A

PARTER

KlagandeNaturvårdsverket

MotpartAkzo Nobel Pulp and Performance Chemicals AB

Ombud: Advokaten S.Å.W-S.

SAKENAnsökan om förlängd igångsättningstid för de ej idrifttagna etapperna vidkloratfabriken och väteperoxidfabriken vid anläggningen i Alby i Ånge kommun

_________________

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Mark- och miljööverdomstolen undanröjer mark- och miljödomstolens dom och återförvisar målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.

_________________

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN M.M.

Naturvårdsverket har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark-och miljödomstolens dom och avslå ansökan om förlängd igångsättningstid alternativt återförvisa målet till mark- och miljödomstolen för fortsatt handläggning.

Akzo Nobel Pulp and Performance Chemicals AB (bolaget) har motsatt sig ändring.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har anfört i huvudsak följande:

Naturvårdsverket delar uppfattningen att det är det miljömässiga behovet som ska ligga till grund för bedömningen om nya eller strängare villkor bör föreskrivas. När det som i detta fall är fråga om miljöfarlig verksamhet bör utgångspunkten vara att utsläpp och emissioner ska begränsas så långt som möjligt, under förutsättning att det är skäligt. En tillståndsmyndighet kan svårligen ta ställning till vad som är skäligt om underlaget är bristfälligt. Bolaget behöver därför komplettera och redogöra för hur bolaget uppfyller kravet på bästa möjliga teknik. Först efter det är det möjligt att ta ställning till om det finns anledning att föreskriva nya eller strängare villkor. Verkets uppfattning stöds även av bestämmelserna om vad en ansökan i ett ansökningsmål ska innehålla. Ett underlag som inte gör det möjligt att bedöma behovet av att uppdatera tillståndet med nya eller strängare villkor medför att kraven på ansökans innehåll inte är uppfyllda och innebär dessutom att det inte är möjligt att ta hänsyn till motstående intressen vid prövningen.

Bolagets verksamhet omfattas av de år 2016 och 2017 beslutade och offentliggjorda BAT-slutsatserna CWW-BATC och LVOC-BATC. Bolaget har som underlag för ansökan vad beträffar CWW-BATC inkommit med en redovisning av uppfyllande av slutsatser som ges in till tillsynsmyndigheten i samband med inlämnande av miljörapport för verksamheten. Vad gäller LVOC-BATC har bolaget angett att man för närvarande går igenom dessa slutsatser men att bedömningen är att slutsatserna följs.

Detta underlag är inte tillräckligt och det visar inte hur utbyggnaderna av verksamheterna kommer att förhålla sig till de nya BAT-slutsatserna. I samband med utbyggnaderna bör det dessutom finnas större möjligheter att anpassa verksamheten utifrån bästa möjliga teknik och således minimera miljöpåverkan. Det går således inte att utifrån underlaget bedöma hur bolagets verksamhet förhåller sig till kravet på bästa möjliga teknik. Detta ska särskilt ses i ljuset av att det ursprungliga tillståndet meddelades den 4 december 2008, att ingen uppdatering av villkoren skedde vid förlängningen år 2012 samt att tillämpliga BAT-slutsatser offentliggjordes efter det att tillståndet meddelades. Bolagets ansökan har därför inte uppfyllt de krav som följer av 22 kap. 1 § miljöbalken. Om förlängning enligt bolagets yrkande medges innebär det att bolaget kommer att ha en igångsättningstid för kloratfabrikens etapp 2 om 13 år och etapp 3 om 16 år samt för väteperoxidfabrikens etapp 1 om 13 år och etapp 2 om 16 år. Naturvårdsverket håller det för troligt att det sedan tillståndsprövningen för över tio år sedan har skett en sådan teknikutveckling att vad som då var bästa möjliga teknik inte längre är det. Det är därmed troligt att det finns anledning att föreskriva nya eller strängare villkor eftersom miljöskyddskraven torde ha skärpts genom den utveckling som skett i fråga om bästa möjliga teknik.

Bolaget har anfört i huvudsak följande:

Behovet av nya eller strängare villkor ska bedömas utifrån om det föreligger miljömässiga skäl för ytterligare villkor. Att det ska vara miljömässiga skäl som ligger till grund för bedömningen har gällt sedan motsvarande bestämmelse infördes i miljöskyddslagen och någon ändring har inte gjorts sedan införandet, inte heller i miljöbalken.

Naturvårdsverket syns driva den principiella frågan om det för en industriutsläpps-verksamhet krävs att en ansökan om förlängd igångsättningstid, för att vara fullständig, ska omfatta en redogörelse för hur verksamheten förhåller sig till offentliggjorda BAT-slutsatser. I denna del ska särskilt framhållas att industriutsläppsförordningen gäller parallellt med miljöbalkens regler, även om industriutsläppsförordningens

bestämmelser ska tillämpas som referens vid tillståndsprövningar av industriutsläpps-verksamheter. Behovet av nya eller strängare villkor ska inte utgå från BAT-slutsatser som har meddelats efter tillståndsprövningen. Detta då BAT-slutsatser inte grundar sig på en bedömning av det miljömässiga behovet av nya eller strängare villkor utan på vilka utsläppsnivåer som kan uppnås vid tillämpning av bästa tillgängliga teknik. Detta betyder att oavsett vad som meddelats i tillståndet har bolaget en skyldighet att följa offentliggjorda BAT-slutsatser.

En bedömning av om ett tillstånd är uppdaterat enligt vad som kan anses utgöra bästa möjliga teknik ska inte göras inom ramen för prövning av förlängd igångsättningstid. Att det får föreskrivas nya eller strängare villkor tar sikte på ett miljömässigt behov. Vad avser uppdatering av villkor har lagstiftaren lämnat möjlighet för vissa angivna myndigheter att ta initiativ till omprövning enligt 24 kap. 5 § miljöbalken.

När det gäller krav på en ansökan om förlängd igångsättningstid så kan det inte ställas samma krav på innehållet i en sådan ansökan som på en tillståndsansökan då verksamheten redan har genomgått sin tillståndsprövning. Det kan tyckas som att punkterna 1, 2, 4, 5 och 8 i 22 kap. 1 § miljöbalken är obligatoriska oavsett vilket slag av ansökningsmål enligt 21 kap. 1 a § miljöbalken det är fråga om. Det kan inte ha varit lagstiftarens avsikt och det faller på sin egen orimlighet att kraven i angivna punkter skulle gälla för en ansökan om förlängd tid. Så har ansökningar om förlängd tid inte heller hanterats tidigare enligt bolagets erfarenhet. 24 kap. 2 § andra stycket miljöbalken motsvarar 29 § miljöskyddslagen och i den lagen fanns det inte några formella krav på vad en sådan ansökan skulle innehålla.

Det saknas miljömässiga skäl för att meddela nya eller strängare villkor. Det finns därför inte heller någon anledning att begära komplettering av underlaget i målet. Överklagandet ska därför avslås.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

I en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska anges inom vilken tid som en miljöfarlig ska ha satts igång, s.k. igångsättningstid, vilket framgår av 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken. Syftet med bestämmelsen är att ett tillstånd ska, när det tas i bruk, stämma överens med bästa möjliga teknik (se även B. m.fl., kommentar till 22 kap. 25 §, Miljöbalken, Zeteo). Om ett tillstånd inte tas i anspråk innan igångsättningstiden löpt ut förfaller tillståndet enligt 24 kap. 2 § första stycket miljöbalken. Av bestämmelsens andra stycke framgår att en tillståndshavare kan få igångsättningstiden förlängd med högst tio år om denne visar giltigt skäl för dröjsmålet eller om det skulle uppstå synnerliga olägenheter om tillståndet förfaller. En sådan ansökan om förlängning ska göras till tillståndsmyndigheten innan igångsättningstiden har gått ut och tillståndsmyndigheten får i ett sådant beslut föreskriva om nya eller strängare villkor efter vad som är skäligt.

Möjligheten för en tillståndsmyndighet att i samband med förlängning avigångsättningstiden föreskriva nya eller strängare villkor infördes i dåvarande miljöskyddslagen. Skälen var att om det vid tidpunkten för prövning av frågan om förlängning har gått en längre tid från det att tillståndsbeslutet meddelades så finns det en risk att de ursprungligen fastställda villkoren inte längre svarar mot de

miljöskyddskrav som ställs på likartade verksamheter vid det senare tillfället. Alternativet för tillståndsmyndigheten hade varit att avslå ansökan. Det framstod därför som praktiskt både för sökanden och berörda myndigheter att omprövningen sker i samband med att förlängningsfrågan avgörs. (Prop. 1980/81:92 s. 76.) När miljöskyddslagen upphörde att gälla och...