Case nº M5259-14 of Mark- och miljööverdomstolen, December 17, 2014

• President: 6
• Resolution Date: December 17, 2014
• Issuing Organization: Mark- och miljööverdomstolen

REFERAT

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEUmeå tingsrätts, mark- och miljödomstolen, deldom 2014-04-30 i mål nr M 1993-12, se bilaga A

KLAGANDEBoliden Mineral AB

Ombud: Bolagsjuristen D G

MOTPARTLänsstyrelsen i Västerbottens län

SAKENTillstånd till fortsatt och utökad verksamhet vid Kristinebergsgruvan på fastigheten X i Lycksele kommun

__________________

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUTMark- och miljööverdomstolen ändrar mark- och miljödomstolens deldom på så sätt att förordnandet om att tillståndet gäller från den dag det vunnit laga kraft upphävs.

__________________

YRKANDEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Boliden Mineral AB (bolaget) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska upphäva mark- och miljödomstolens förordnande att tillståndet ska gälla från den dag det vunnit laga kraft.

Länsstyrelsen i Västerbottens län (länsstyrelsen) har i första hand bestritt bifall till överklagandet men, i andra hand, accepterat att tillståndet börjar gälla senast den

1 november 2015 i enlighet med bolagets andrahandsyrkande i mark- och miljödomstolen.

UTVECKLING AV TALAN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Bolaget har anfört i huvudsak följande.

Av domskälen till mark- och miljödomstolens deldom framgår att förordnandet i domslutet innebär att tillståndet ska träda ikraft och villkoren börja gälla den dag tillståndet vunnit laga kraft, oberoende av om och när verksamhetsutövaren väljer att ta tillståndet i anspråk. Detta strider mot etablerad praxis (se t.ex. MÖD 2004:76). Det måste vara upp till sökanden att avgöra om ett nytt tillstånd ska tas i anspråk eller inte. Detta faller sig naturligt när tillståndet avser en ny eller ändrad verksamhet. Det finns ingen plikt att verkligen starta den verksamhet som ansökan avsett och verksamhetutövaren kan inte rimligen bli bunden av villkor som är satta för en verksamhet som denne inte bedriver. Även när det nya tillståndet avser en befintlig och oförändrad verksamhet finns starka skäl att tillämpa samma praxis. För att kunna efterleva ett nytt tillstånd måste verksamhetsutövaren så gott som alltid genomföra tekniska anpassningar och investeringar samt införa nya rutiner. Därför måste verksamhetsutövaren kunna få avvakta med att ta tillståndet i anspråk.

Det finns förvisso skäl för att tillstånd och villkor ska ses över efter en tid. Detta kan t.ex. ske genom att verksamhetsutövaren ansöker om ett nytt tillstånd, ofta efter att tillsynsmyndigheten påpekat att tillståndet behöver omprövas. Om verksamhetsutövaren inte frivilligt ansöker om nytt tillstånd finns möjlighet för tillsynsmyndigheten eller andra myndigheter att initiera en omprövning. En fördel med att verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd är att det finns möjlighet att styra när det nya tillståndet ska tas i anspråk. Såvitt känt är det inte ett reellt problem att verksamhetsutövare underlåter att ta ett sådant nytt tillstånd i anspråk. Skulle så ske i ett enstaka fall torde omprövningsprocessen vara enkel att genomföra med utgångpunkt från det icke ianspråktagna till- ståndet. Det finns även ett värde i att ha en enhetlig praxis för när tillstånd blir gällande. Det är ytterst sällan som en tillståndsansökan enbart avser befintlig verksamhet. Oftast begärs åtminstone tillstånd till en produktionsökning eller till någon annan ändring. Det skulle bli fråga om svåra gränsdragningsproblem ifall olika regler tillämpades för olika typer av prövningar.

Länsstyrelsen har anfört i huvudsak följande.

Även i en prövning som initieras av verksamhetsutövaren måste miljökraven få genomslag när det rör sig om en befintlig verksamhet med pågående miljöpåverkan. Frågan bör bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. I detta fall rör det sig om en verksamhet med ett tillstånd som är äldre än tio år och som har en betydande påverkan på möjligheten att klara miljökvalitetsnormen i en vattenförekomst. Flera av villkoren är otidsenliga, t.ex. saknas villkor för ekonomisk säkerhet. Regeringen har gett länsstyrelserna i uppdrag att se till att alla miljöfarliga verksamheter med prövningsplikt har tillstånd enligt miljöbalken senast 2015. Detta arbete har länsstyrelsen bedrivit genom att uppmana verksamhetsutövarna att själva söka tillstånd. Den aktuella prövningen har alltså delvis initierats av länsstyrelsen.

Den praxis bolaget hänvisat till (MÖD 2004:76) är inte aktuell eftersom det där var fråga om ett ändringstillstånd av ett relativt nytt miljöbalkstillstånd. I aktuellt mål rör det sig om ett tillstånd från 1979 som byggts på med ett antal ändringsdomar och prövotidsförfaranden, vilket gör att det i praktiken är svårt att bedriva tillsyn. Det hade alltså funnits många skäl för länsstyrelsen att nyttja bestämmelserna i 24 kap. 5 § miljöbalken om bolaget hade valt att inte pröva verksamheten i dess helhet. Denna möjlighet finns fortfarande men är inte ekonomiskt eller processuellt rimlig. Med tanke på prövotidsfrågan gällande kadmium som behöver få ett beslutsunderlag skulle en sådan ansökan behöva ges in nu. Länsstyrelsen har istället valt att ställa krav på att tillståndet ska börja gälla när det vinner laga kraft.

Vid prövningen i mark- och miljödomstolen konstaterades att åtgärder behöver vidtas för att miljökvalitetsnormen god kemisk status ska kunna uppnås i Vormbäcken senast 2021. Vid huvudförhandlingen var det fortfarande oklart hur det ska vara möjligt att uppnå tillräckligt låga utsläppsvärden av kadmium. Mark- och miljödomstolen har ansett att verksamheten kan tillåtas samt föreskrivit att utredningar m.m. ska redovisas senast 30 juni 2016. Frågan kan därför ställas om det ens är möjligt att lämna tillstånd utan att avgöra när det ska börja gälla.

Naturvårdsverkets modell för att säkerställa att ett nytt tillstånd ska börja gälla är inte mer rättssäker men däremot mer resurskrävande och byråkratisk för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna. Den kan dessutom leda till ökade avslag eftersom det i en del mål kan vara svårt eller omöjligt att lämna tillstånd utan att avgöra när tillståndet ska börja gälla. Det kan och bör inte vara upp till verksamhetsutövaren att välja när ett nytt tillstånd förenat med ekonomisk säkerhet och prövotider för att uppnå gällande miljökvalitetsnormer för vatten ska tas i anspråk. Mark- och miljödomstolen har vid utformning av villkor beaktat bolagets behov av tidsfrister.

REMISSYTTRANDE I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har i allt väsentligt anfört följande.

Det finns inte någon reglering i miljöbalken i fråga om när ett tillstånd blir gällande gentemot verksamhetsutövaren. Praxis vilar istället på allmänna rättsgrundsatser med syfte att åstadkomma en ändamålsenlig och rättssäker tillämpning av prövningsinstitutet. Det råder i princip frivillighet vad gäller att söka tillstånd. I de fall ansökan görs ska tillstånd som lämnas bygga på att bästa möjliga teknik tillämpas, vilket är ett av huvudskälen till bestämmelsen i 22 kap. 25 § andra stycket miljöbalken om igångsättningstid. Det finns heller ingen skyldighet att ansöka om ett nytt tillstånd för en redan tillståndsprövad verksamhet om verksamheten inte ändras. Vissa utpekade myndigheter kan begära omprövning eller begära att tillståndet återkallas. Den myndighetsinitierade omprövningsfrekvensen är dock mycket låg. Detta bl.a. mot bakgrund av de kostnader som är förenade med omprövning och bristande ekonomiska resurser hos myndigheterna.

Verket har stor förståelse för de av mark- och miljödomstolen anförda miljömässiga skäl som talar för att utsläppsvillkor behöver börja gälla så snart som möjligt. Mot bakgrund av uppbyggnaden av nu gällande lagstiftning är det emellertid tveksamt ur rättsäkerhetssynpunkt att mot sökandens bestridande föreskriva att ett tillstånd ska bli gällande från en viss tidpunkt. I samband med en tillståndsansökan kan det däremot i ett enskilt fall vara möjligt och rimligt att sätta en mycket kort tid inom vilken tillståndet ska tas i anspråk för att det inte ska förfalla. Tillsynsmyndigheten kan i de fall sökanden väljer att inte ta det nya tillståndet i anspråk initiera en omprövning, som då i hög grad kan baseras på det i ansökningsmålet framtagna prövningsunderlaget. Ett annat tänkbart alternativ är att tillsynsmyndigheten, parallellt med verksamhetsutövarens tillståndsansökan, ansöker om omprövning. Det underlag som verksamhetsutövaren tagit fram kan även i ett sådant fall användas av tillsynsmyndigheten.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Bakgrund

En utförlig redogörelse för den verksamhet som tillståndsansökan avser finns i mark- och miljödomstolens avgörande. Beträffande verksamheten kan följande konstateras såvitt är av intresse för frågan i målet. Verksamheten vid Kristinebergsgruvan bedrivs under ett tillstånd enligt miljöskyddslagen från 1979. Grundtillståndet har därefter ändrats och kompletterats genom ett flertal avgöranden. Vissa delar av äldre tillstånd är inte längre relevanta eftersom verksamheten har förändrats. Ansökan avser fortsatt gruvdrift med en något ökad produktionsnivå, utan att ytterligare mark tas i anspråk.Verksamheten planeras att bedrivas på i princip samma sätt som idag.

Frågan i Mark- och miljööverdomstolenMark- och miljödomstolen har i domslutet förordnat att tillståndet gäller från den dag det vunnit laga kraft. Av domskälen framgår att mark- och miljödomstolens avsikt med formuleringen är att den redan etablerade verksamheten då ska bedrivas enligt det nya tillståndet. Det är även så bolaget har uppfattat formuleringen, dvs. att förordnandet i domslutet innebär att tillståndet ska träda i kraft och villkoren börja gälla den dag tillståndet vunnit laga kraft, oberoende av om och när verksamhetsutövaren väljer att ta tillståndet i anspråk. Frågan i Mark- och miljööverdomstolen är om tillståndsmyndigheten kan besluta när ett tillstånd ska tas i anspråk eller om det är upp till verksamhetsutövaren att bestämma detta.

Rättslig reglering och praxis

I miljöbalken saknas regler om när ett tillstånd blir gällande gentemot verksamhetsutövaren. Enligt praxis är det...