Case nº Ö 6017-18 of Supreme Court (Sweden), March 11, 2020

• Resolution Date: March 11, 2020
• Issuing Organization: Supreme Court (Sweden)

REFERAT

Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun beviljade i beslut den 15 juni 2017 T.K. bygglov för nybyggnad av ett enbostadshus på fastigheten Svartrå 5:9 i Falkenbergs kommun.

Naturskyddsföreningen i Varberg överklagade bygglovsnämndens beslut hos Länsstyrelsen i Hallands län. Länsstyrelsen avvisade överklagandet i beslut den 11 september 2017 eftersom föreningen inte bedömdes ha klagorätt enligt 22 § förvaltningslagen och det överklagade beslutet inte heller var ett sådant beslut som omfattades av 13 kap. 12 § plan- och bygglagen (2010:900).

Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen

Naturskyddsföreningen i Varberg överklagade länsstyrelsens beslut i Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen och yrkade att föreningen skulle tillerkännas klagorätt i bygglovsärendet.

Till stöd för sin talan anförde föreningen bl.a. följande.

Föreningen anser att kommunens beslut bör upphävas och att en fördjupad och seriös analys av den planerade bebyggelsens effekter på natur- och kulturmiljön i området måste genomföras. Bebyggelsen avviker kraftigt både med avseende på storlek och gestaltning och kan förväntas få stor påverkan på den omgivande miljön.

Den aktuella platsen ligger inom riksintresse för natur- och kulturmiljövård och i omedelbar närhet till två naturreservat (Sumpafallen i söder och Floastad i norr). Området är därtill utpekat som särskilt känsligt från ekologisk synpunkt i gällande översiktsplan. Det är även värt att beakta att bef intlig bebyggelse på fastigheten, som man avser att riva, upptas som bevarandevärd i Falkenbergs kommuns bebyggelseinventering. Kulturmiljö Halland påtalar i ett remissvar att den planerade nybyggnationen genom sin kraftigt avvikande utformning riskerar att medföra påtaglig skada på kulturmiljövårdens riksintresse. - - - .

Den omfattande nybyggnationen på fastigheten Svartrå 5:9, liksom eventuella tillkommande arrangemang, kan även försvåra det framtida arbetet med förvaltning och utveckling av områdets natur- och kulturvärden. Bebyggelsen riskerar t.ex. att bli en barriär som leder till att utbytet av arter mellan naturreservaten i området försvåras. En viktig aspekt i sammanhanget är även tillgängligheten för det rörliga friluftslivet. - - - . Det aktuella ärendet på Svartrå 5:9 visar också att effekterna av ett enskilt bygglov kan vara omfattande och leda till minst lika stor eller större miljöpåverkan än byggande inom detaljplanelagt område.

Här framträder brister i Sveriges implementering av Århuskonventionen. Såvitt föreningen förstår gör konventionen inte någon skillnad på detaljplan och enskilt bygglov enligt svensk juridisk praktik. Sverige har olyckligtvis valt att tillämpa konventionens skrivningar för delar av lagstiftningen som rör planläggning men inte bygglov. Dessa brister i implementeringen av Århuskonventionen har under våren 2017, i ett remiss-yttrande till Miljö- och energidepartementet (dnr M2016/00838/R), påtalats av Naturskyddsföreningens riksorganisation.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Bodil Svensson och tekniska rådet Martin Kvarnbäck) anförde i dom den 2 mars 2018 följande.

DOMSKÄL

Även med beaktande av vad Naturskyddsföreningen i Varberg har anfört beträffande bristande implementering av Århuskonventionen, f inner mark- och miljödomstolen inte skäl att göra en annan bedömning än den som länsstyrelsen har g jort i det överklagade beslutet. Domstolen bedömer härvid att ifrågavarande bygglovsbeslut inte kan anses utgöra ett sådant beslut som omfattas av miljöorganisationers klagorätt enligt 13 kap. 12 § plan- och bygglagen.

Mark- och miljödomstolens ovan redovisade bedömning innebär sammanfattningsvis att länsstyrelsen har haft fog för det nu överklagade avvisningsbeslutet. Naturskyddsföreningen i Varbergs överklagande ska därför avslås.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Naturskyddsföreningen i Varberg överklagade mark- och miljödomstolens dom i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att föreningen skulle tillerkännas klagorätt samt att Mark- och miljööverdomstolen därför skulle undanröja länsstyrelsens beslut och återförvisa målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

Föreningen hänvisade till vad den tidigare hade anfört och tillade bl.a. följande.

Århuskonventionen ger miljöorganisationer en omfattande rätt att begära prövning av myndighetsbeslut som påverkar miljön. Sverige har implementerat konventionen för delar av lagstiftningen rörande planläggning, men inte rörande bygglov. Föreningen anser att den ska ges klagorätt på bygglovsbeslutet i detta fall med hänvisning till vad som följer av konventionen.

Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun och T.K. motsatte sig att mark- och miljödomstolens dom ändrades.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Lars Borg, Gösta Ihrfelt och Ralf Järtelius samt tf. hovrättsassessorn Ida Ståhle, referent) anförde i beslut den 22 november 2018 följande.

SKÄLEN FÖR MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

Av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) och 42 § förvaltningslagen (2017:900) följer att beslut om bl.a. bygglov får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

I artikel 9.3 i Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), som både Sverige och EU är parter till, anges att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med allmänhet avses enligt artikel 2.4 i konventionen en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer. De erbjudna rättsmedlen ska enligt artikel 9.4 i konventionen vara tillräckliga och effektiva.

EU-domstolen har uttalat (se domstolens dom den 8 mars 2011 i mål nr C-240/09) att artikel 9.3 i konventionen inte har direkt effekt i unionsrättslig mening men att artikeln innebär att det ankommer på en nationell domstol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den stämmer överens med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöorganisation ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning.

En konventionsenlig tolkning av miljöorganisationers klagorätt enligt artikel 9.3 har, även när det rört sig om förhållanden som inte omfattas av unionsrätten, g jorts i flera avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen och Mark- och miljööverdomstolen (se HFD 2014 ref. 8, HFD 2015 ref. 79, HFD 2018 ref. 10 II, MÖD 2012:47, MÖD 2012:48, MÖD 2014:30 och MÖD 2015:17).

Föreningen har klagat på ett beslut om bygglov för nybyggnad av enbostadshus på fastigheten Svartrå 5:9 i Falkenbergs kommun. Fastigheten omfattas inte av någon detaljplan. Den ligger inom riksintresse för naturvård och kulturmiljövård och i närheten av två naturreservat. I den kommunala översiktsplanen har området där fastigheten ligger pekats ut som ekologiskt särskilt känsligt med särskilt höga värden för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. Av nämndens beslut framgår att ansökan om bygglov avser ett enbostadshus om ca 425 kvadratmeter byggnadsarea i tre plan.

Prövningen av om bygglov kan ges för en åtgärd som den aktuella utanför ett område med detaljplan innefattar enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen bl.a. en prövning enligt bestämmelserna i 2 kap. samma lag och därmed även en prövning enligt 3 kap. MB. Dessa bestämmelser föreskriver att företräde ska ges åt en sådan användning av mark- och vattenområden som från allmän synpunkt medför en god hushållning. De innehåller vidare föreskrifter bl.a. om skydd för ekologiskt känsliga områden och områden av riksintresse för bl.a. natur- och kulturmiljövården. Prövningen av om bygglov kan ges i detta fall ska därmed ske utifrån bestämmelser som är direkt relaterade till miljön och innefattar en bedömning av åtgärdens påverkan på miljön. Beslutet utgör därför enligt Mark- och miljööverdomstolens mening ett sådant beslut som omfattas av artikel 9.3 i konventionen.

Eftersom bygglovsbeslutet omfattas av artikel 9.3 i konventionen bedömer Mark- och miljööverdomstolen att 13 kap. 8 § plan- och bygglagen ska tolkas på ett sätt som stämmer överens med konventionen så att tillgången till effektiva rättsmedel för allmänheten säkerställs och miljöorganisationer ges klagorätt (se det ovan nämnda avgörandet från EU-domstolen, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2 uppl. 2013, s. 198 och Kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, 2017/C275/01, p. 90 - 95 och 105 - 107).

I 16 kap. 13 § MB uppställs kriterier för vilka organisationer som har rätt att överklaga vissa domar och beslut enligt balken. I praxis har organisationer som uppfyller motsvarande krav getts klagorätt på beslut som omfattas av artikel 9.3 i konventionen (se t.ex. HFD 2018 ref. 10 II).

Den nu aktuella föreningen uppfyller kriterierna i nämnda bestämmelse. Därför ska bygglovsbeslutet enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning, vid en konventionsenlig tolkning av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen, anses angå föreningen på det sätt som avses i bestämmelsen. Föreningen har därför haft rätt att överklaga nämndens beslut. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och länsstyrelsens avvisningsbeslut i den del det avser föreningen undanröjas. Målet ska visas åter till länsstyrelsen för fortsatt handläggning i den delen.

Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen...