Case nº M4866-10 of Miljööverdomstolen, March 10, 2011

• Resolution Date: March 10, 2011
• Issuing Organization: Miljööverdomstolen

REFERAT

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDEUmeå tingsrätts, miljödomstolen, dom 2010-05-10 i mål nr M 1471-08, se bilaga A

KLAGANDENaturvårdsverket106 48 Stockholm

MOTPARTLuossavaara-Kiirunavaara Aktiebolag, 556001-5835Box 952971 28 Luleå

Ombud: advokaten T.C.

SAKENTillstånd till brytning och krossning/sovring av järnmalm m.m. från Gruvberget i Svappavaara, Kiruna kommun

___________________

MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Miljööverdomstolen undanröjer miljödomstolens dom och avvisar bolagets ansökan.

___________________

YRKANDEN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Naturvårdsverket har yrkat att Miljööverdomstolen ska undanröja miljödomstolens dom och avvisa Luossavaara-Kiirunavaara Aktiebolags (bolaget) ansökan.

Bolaget har bestritt ändring.

UTVECKLING AV TALAN I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Miljööverdomstolen har hållit huvudförhandling och syn i målet. Parterna har i huvudsak vidhållit vad de har anfört i miljödomstolen samt gjort vissa tillägg och ändringar som sammanfattas enligt följande.

Naturvårdsverket

Det får i vissa frågor anses oklart vad som har ingått i miljödomstolens prövning och vad som omfattas av tillståndet. Oklarheterna gäller bl.a. deponering av gråberg på den befintliga deponin och bortledande av grundvatten och ytvatten till det befintliga vattenmagasinet. Det är dock uppenbart att dessa frågor inte har prövats på ett ändamålsenligt sätt och att det inte skett någon samlad prövning av hela den tillståndspliktiga verksamheten. Det är miljömässiga och tekniska samband som ska bestämma prövningens avgränsning. Det är över huvud taget inte möjligt att bedöma miljöpåverkan av verksamhet som inte ingår i ansökan. Syftet med en samlad och integrerad prövning av hela verksamheten är just att det ska vara möjligt att göra en bedömning av den totala miljöpåverkan och också reglera den på ett ändamålsenligt sätt som uppfyller miljöbalkens krav. Den sökta verksamheten och den befintliga verksamheten har direkta kopplingar mellan varandra och utgör delar i en gruvindustri och det finns därför ingen anledning att avgränsa verksamheten snävare än vad som gjordes i det grundtillstånd från år 1976 som fortfarande gäller för den befintliga verksamheten. Det har därför saknats förutsättningar att meddela villkor i alla delar som är relevanta från miljösynpunkt och prövningen har inte resulterat i de villkor som krävs för att uppfylla miljöbalkens allmänna hänsynsregler.

Konsekvenserna av att delar av verksamheten inte bedömts och reglerats är bl.a. att det finns risk för att farliga ämnen skadar vattenmiljön på grund av urlakning från deponin, läckage genom recipientmagasinets dammvallar och bräddning. Det finns också risk för att utsläppen till luft från gruvbrytning, malmförädling och transporter försämrar luftkvaliteten. Närboende kan drabbas av bullerstörningar. Oklarheterna i tillståndsregleringen i miljödomstolens dom i förhållande till befintliga tillstånd för verksamheten skapar osäkerhet om vilka krav som gäller för verksamheten, vilket i sin tur kommer att försvåra egenkontroll, tillsyn och framtida tillståndsprövning vid ändring av verksamheten.

Den bristfälliga prövningen och oklarheterna i tillståndet är resultatet av att miljödomstolen godtagit sökandens avgränsning av ansökan. Avgränsningen innebär att ansökan har sådana brister att den enligt 22 kap. 2 § andra stycket miljöbalken inte kan ligga till grund för prövning av målet. Det föreligger därmed processhinder enligt 34 kap. 1 § rättegångsbalken. Miljödomstolens dom bör därför undanröjas och ansökan avvisas.

Bolaget

Ärendet handlar inte om huruvida det finns behov av ett nytt tillstånd enligt miljöbalken för malmförädlingen. Detta är uppenbart och bolaget har nyligen lämnat in en ansökan avseende detta. Det kommer således under alla förhållanden att, oberoende av hur Miljööverdomstolen beslutar i det nu aktuella ärendet, bli en total omprövning av malmförädlingen. Frågan gäller endast huruvida det finns ett oundgängligt behov av att pröva gruvverksamheten i Gruvberget tillsammans med malmförädlingen och reglera dessa två olika verksamheter i ett och samma tillstånd, eller om det som bolaget anser är både möjligt och lämpligt att hålla isär de olika verksamheterna i prövnings- och tillståndshänseende.

Bolaget vill också framhålla att flera av de synpunkter som Naturvårdsverket först nu tar upp i sitt överklagande rör villkorsfrågor och andra frågor om utformningen av miljödomstolens dom som hade kunnat beaktas inom ramen för den genomförda prövningen. Bolaget ifrågasätter inte att det finns delar i domen som möjligen hade kunnat regleras på ett mer ändamålsenligt sätt. Men detta förhållande utgör inte tillräckliga skäl att nu upphäva den meddelade tillståndsdomen och stoppa en verksamhet som är av central betydelse för såväl bolaget som regionen för att därefter göra om prövningen. Detta särskilt som inte någon myndighet eller sakägare synes ha några invändningar mot verksamheten som sådan.

Bolaget har inget att invända mot vad Naturvårdsverket anför om samlad och integrerad prövning och konstaterar att framförallt det sistnämnda, dvs. integrerad prövning av alla miljöaspekter från en verksamhet, är en sedan länge etablerad hörnsten i den svenska miljörätten.

Avgörande i målet är bedömningen av huruvida malmbrytningen och förädlingen ur prövningssynpunkt ska anses utgöra en enda integrerad verksamhet eller två olika verksamheter som bedrivs i geografisk närhet av varandra och med delvis överlappande påverkan, och i den frågan ger Naturvårdsverkets argumentation ingen som helst hjälp. Om de båda verksamheterna (gruvbrytningen respektive malmförädlingen) hade utgjort en enda integrerad verksamhet hade det för bolaget varit helt naturligt att ge in en ansökan om nytt tillstånd för helheten.

Den grundläggande frågan är alltså huruvida malmbrytningen och förädlingen är en eller två verksamheter, inte huruvida den grundläggande prövningen av en integrerad verksamhet kan eller bör delas upp i olika delar.

Framställning av metaller innehåller, på i huvudsak samma sätt som exempelvis tillverkning av olika trä- och pappersprodukter, ett antal olika tillverkningssteg där gruvbrytningen kan jämföras med skogsavverkning och den fortsatta malmförädlingen med de processer som sker i massa- och pappersbruken. Gruvbrytningen handlar på samma sätt som skogsavverkning om att ta fram den initiala råvaran som senare kan processas och förädlas i olika steg till olika produkter. Vidare är det, på samma sätt som en fortsatt massa- och pappersproduktion är integrerade delar som prövnings- och tillståndsmässigt ska hanteras tillsammans om de bedrivs vid en integrerad anläggning, naturligt att i prövnings- och tillståndshänseende hålla samman alla de delar som ligger inom ramen för malmförädlingen, dvs. i Svappavaaras fall anrikning och pelletisering. Ett magasinssystem är, på sätt Miljööverdomstolen har framhållit i sin dom i mål

nr M 10104-04 avseende anläggande av ett nytt magasin i Boliden, normalt sett en skyddsåtgärd kopplad till den tillståndspliktiga miljöfarliga verksamhet som anrikning utgör och hänger därför prövnings- och tillståndsmässigt naturligt samman med denna.

Gruvbrytningen är däremot, på samma sätt som skogsavverkningen och oberoende av om den bedrivs i geografisk närhet av malmförädlingen eller längre bort, i prövnings- och tillståndshänseende en självständig verksamhet.

Av både kostnads- och miljöskäl är det i praktiken vanligt att ett centralt placerat anrikningsverk betjänar ett antal olika gruvor och det har tidigare aldrig rått någon tvekan om att dessa verksamheter både kan och bör hanteras som självständiga enheter i prövnings- och tillståndshänseende. Det förekommer förvisso att bolag, däribland bolaget i fråga om sin verksamhet i Malmberget, har valt att gå in med en gemensam ansökan som omfattar både gruvbrytning och malmförädling, men detta innebär inte att huvudregeln om självständiga enheter är överspelad. När det gäller just Malmberget kan för övrigt framhållas att tillståndet innehåller olika produktionsgränser för brytningen respektive förädlingen vilket visar att det handlar om olika verksamheter som bolaget i det fallet har valt att hantera inom ramen för en gemensam ansökan. Vidare kan framhållas att bolaget i Kiruna har valt den andra vägen innebärande att gruvbrytningen respektive förädlingen hante-ras i separata tillstånd, något som inte har mött invändningar från vare sig Naturvårdsverket eller någon annan myndighet.

Det kan vidare konstateras att förädlingsverksamheten i Svappavaara har stått på egna ben utan anknytning till en gruva sedan år 1984, vilket även detta talar starkt för bolagets uppfattning att det är en självständig och från gruvbrytningen fristående verksamhet.

YTTRANDEN FRÅN REMISSINSTANSER I MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Fiskeriverket

Fiskeriverket har tidigare i ärendets hantering inte tagit ställning vad gäller avgränsningen och avstår därför från att gå in på detaljfrågor i överklagandet. Generellt sett anser Fiskeriverket dock att sammanhållna bedömningar av verksamheter är att föredra och om Miljööverdomstolen finner att detta ärende bör prövas i ett vidare perspektiv än vad som skett ser Fiskeriverket positivt på det.

Kammarkollegiet

Det finns skäl för Miljööverdomstolen att bifalla Naturvårdsverkets överklagande och att upphäva miljödomstolens dom och avvisa ansökan. Genom korrekt tillämpning av 1 kap. 1 §, 2 och 6 kap. miljöbalken i ljuset av Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (MKB-direktivet) borde miljödomstolens tillståndsprövning ha omfattat hela verksamheten i Svappavaara.

Naturvårdsverket har tydligt påvisat en rad omständigheter som visar att sambandet mellan gruvbrytningen och malmförädlingen är sådant att det mest ändamålsenliga är att prövningen sker i ett sammanhang. Om sambandet därmed behöver vara nödvändigt eller tillräckligt anser kollegiet att det sistnämnda bör...